被災地の現状と復興の道筋
2011/9/5
8月1日から3日にかけて、東日本大震災被災地を視察した。被災地訪問は初めてである。3日をかけて、岩手県の盛岡、大槌、釜石、遠野(宿泊)、そして宮城県に入り、気仙沼、南三陸、石巻、仙台(宿泊)、3日目は福島の南相馬、飯舘村を通って福島、そして最後が郡山の各地を訪れ、主として医療関係者からヒヤリングを行った。以下は、行政学の研究者、とくに少し前まで地方自治に関心をもっていた研究者の視点からの見解である。
- 1. 岩手、宮城、福島の現状
- 2. これまでの復興の動き
- 3. 現状への対応と復興プラン
- 4. 望ましいと考える復興のあり方
- 1) 資源の集中的投下と優先順位の明確化
- 2) 復興単位の統合再編
- 3) 水平的調整から時限的国主導へ
1. 岩手、宮城、福島の現状
被災地の状況については既に多くの情報に触れていたが、実際に現地に行ってみての印象は、何よりも被災地域が広いこと、そして町を根こそぎ破壊した、想像を超えた津波の力である。また、一見以前の風景と変わりがないように見えるが、目に見えない放射能の恐怖に晒されている福島県浜通りの町の異様さだ。
(写真は、陸前高田の広大な荒れ地と化した市街地に残っていたガソリンスタンドの看板である。｢セルフ｣の文字の下の高さまで津波が押し寄せた。)
仙台市等の都市部を除く他の地域、とくに岩手の三陸海岸の地域は、以前から高齢化が進み人口が減少していた地域である。そもそもこれらの地域を将来的にどのように支えていくかが課題であったときに遭遇した今回の災害は、地域の将来のあり方について根本的に問いかける機会となったように思われる。
今、被災地の多くで起こっていることは、一言でいえば人口の流出である。震災から5か月が経ち、多くの被災者がとりあえず生活の場とした避難所からは出たものの、職場や生活の手段を失い、生活のために収入源を求めて、地域の外に流出しつつある。行き先は、被災しなかった近隣の自治体が多いのであろうが、それらの地域に充分な職と住む場所があるとはかぎらない。そのため、県外、さらには首都圏等へ、生活の場を求めて移り住んでいった人たちが多数いるのが現状である。
こうした人口の流出は、放置しておけば、当然に地域社会の崩壊を招く。人口流出によって客を失った商店は営業を続けることが難しくなるし、その商店が店を閉じれば、そこで生活物資を購入していた人たちは生活が困難になり、彼らもその地域から脱出するようになる。同様のことは、その他の施設や組織でも起こる。病院や診療所にしても、人口の減少は患者の減少であり、医療機関の経営を困難にする。そこで、医師をはじめとする医療従事者が脱出し、地域医療を担う医療機関が閉鎖をすれば、健康に不安をもつ人たちはその地域に住んでいられなくなり、移転を余儀なくされる。まさに医療崩壊の悪循環が生じる。それを示す充分なデｰタはないが、今、被災地で起こっているのは、こうした人口の流出であり、それによる地域社会の活力の低下であると思われる。
こうした地域の中核となる自治体組織も、職員が被災し、犠牲者も少なくない。それでも、自治体は、震災後懸命に住民の避難、生活維持のために活動してきた。その努力とこのような状態であっても質の高いサｰビスを供給する能力には感嘆せざるをえない。だが、この地域の自治体の多くは、規模も小さく財政力も弱い。にもかかわらず、被害は甚大である。被災地域の自治体にとって、流出した住民の把握や証明業務等の住民へのサｰビスの提供、加えて住民の生活支援や国や県との交渉、そして復興のプラン作りはかなりの負担である。国、県との調整も容易ではなく、こうした自治体の疲弊の声も聞こえてくる。
現在被災地で進みつつある、こうした地域の疲弊衰退の傾向は、今後の復興のあり方を考えるときにしっかりと頭に入れておかなければならない。
2. これまでの復興の動き
震災後、初期の避難、救済の段階を過ぎたころから、各方面から復興への提言がみられるようになった。政府の復興構想会議の提言を含め、その動きは今なお続いている。私も、日本学術会議の提言等、いくつかの提言の作成に参加した。それらの多くは、積極的で明るい将来像を示そうとしたものが多い。津波の被災地を災害に強い町にするために高く強い防波堤を建設する、町全体を津波の被害を受けないような高台に移す、防波堤としても機能する高速道路を造る、迅速な避難が可能なように交通ネットワｰクを構築する、高齢者も安心して暮らせるような福祉のまち作りを行う、最先端の医療機器を備えた病院を建て、崩壊しつつあった地域医療を復活させる等々、主として理系の研究者からの提言が多かったように思われるが、率直にいって、それらには、上述したような人口減少や疲弊しつつある地域社会の現実が、加えてそれにかかる多額の経費の確保の可能性が充分に反映されているとはいいがたい。
地震と津波によって、突然、幸せであった日常生活が失われ、多くの被災者が明日からの生活についての展望をもてない状態に置かれたとき、それまで暮らしていた町を復旧すること、地域のコミュニティを元のように復活することは、被災した人たちの当然の要望であろう。その時点で、人口流出による地域社会の衰退に言及することは、できることではないし、すべきことでもないだろう。
しかし、被災地域は広く、数も多い。がれきの撤去だけでも相当の時間を要し、しかもまだ多数の行方不明者もいる。容易に復旧も復興も進まないなかで、被災者は次第に明日の暮らしを考えるようになり、上述のように、仕事と安定した生活を求めて、地域の外へ移り住むようになってきているといえよう。もちろん、故郷や住み慣れた土地の近くに住居と職を求める人が多いのであろうが、多くの被災地域では充分な雇用を創り出す力は必ずしもない。
その結果、それまでの居住地で年金等の収入を得られる高齢者や他の収入源のある人たちは残るものの、多くの働く世代の人たちが流出していく。結果は、人口減少とともに、高齢化の一層の加速と地域経済と地方財政の落ち込みである。原発の警戒区域、緊急避難準備区域にあっては、なかば強制的な避難を余儀なくされ、自治体自体が避難状態にある。住民は分散して避難し、自治体そのものが今やバｰチャルな存在になっている。
地域社会、そしてそれを基盤として存在する自治体は、一定の地域とそこに住む一定の人口規模を前提として成り立つ。人口の集積が需要を産み、それに応える形で経済活動が生まれる。それがさらに住民を引き寄せ、消費を拡大し、経済が活性化し、そこから生まれる税収によって地域の公共的な仕事をまかなえるようなれば、自治体は自立できる。わが国の自治体、とりわけ東北地方の自治体でそのような自立性をもつところは非常に少ないが、それでも一定規模の人口があってこそ、地域社会が存在しうる。
それが崩壊の危機に瀕しているとき、復興事業によってなすべきは、何よりも人口の流出を防ぎ、さらに流出した人口を引き戻し、地域社会を自立へと向かわせることであろう。その道筋を描いた実現可能なプランこそ、今検討されるべきものである。
3. 現状への対応と復興プラン
すべての被災自治体について、今述べたような形での復興を図ることは、現実には難しい。今は、復興基本法も制定され、復興事業のための枠組みもできたが、率直にいって、その内容はまだ漠然としている。復興のための｢特区｣を、地域からの申し出によって設けることを規定しているが、既存の市町村を前提にしているかぎり、自治体の体力格差が広がりつつあることもあり、望ましい形の｢特区｣の設置は難しいように思われる。住民の声を反映した、実現可能な草の根からの復興プランの作成は、理想ではあっても、現実には困難なところが少なくないのではないか。
新聞等で語られている復興プランの多くは、土地利用のあり方や公共施設の理想を掲げた｢21世紀半ばにおける日本のあるべき姿を目指した｣(復興基本法2条)もののようだが、行政学の観点からいえば、計画(＝プラン)とは、そもそも限られた資源を最大限有効に利用するために、使途の優先順位を明確にした将来の事業の体系であって、投入できる資源量を前提にせず、資源を無限に利用可能と想定しているようなプランは、画餅に等しい。
また、復興に当たっては、復興基本法に｢地域住民の意向を尊重して、国と地方公共団体が連携すること。｣が謳われているが、住民の流出によって、多数の住民の意向の把握も容易ではないのが実態ではないだろうか。辞任した松本龍前防災大臣の｢知恵を出したところは助けるけど、知恵を出さないやつは助けない。｣という暴言には憤りを覚えるが、知恵を出したくても、出す力がないところもあるであろう。そもそも、復興に当てられる財源も、地域の将来像を描く上で前提となる人口推計も不充分であるとすれば、復興プランを作成するといっても、住民不在のフィジカルな画をコンサル頼みで描くことになりかねない。財源については、多くを国に依存せざるをえないが、その国の政治がいかなる状態であるかはいうまでもない。
このような見解は、あまりにも悲観的でネガティブな見方であるという意見もあるかもしれないが、不透明な将来を構想するに当たって、楽観的な見方をすることは禁物であろう。むしろ、最も厳しい状態を想定し、それに可能な限り対処できるようにデザインすることが、現実的で有効な策である。
このように考えるとき、現在の多くの復興プランが前提にしている、①既存の自治体を単位とした、②地域の意向に基づく、③全被災地の平等な復興のあり方は、復興に要する資源に厳しい限界がある以上、必ずしも効果的で、効率的な方法とはいえないと思われる。
4. 望ましいと考える復興のあり方
では、どうすべきなのか。この未曾有の国難ともいうべきとき、従来の原則、方法をそのまま適用することはよい結果を生まないであろう。私がなすべきと考えることを簡潔にまとめれば、以下の通りである。
①資源の集中的投下と優先順位の明確化
②復興単位の統合再編
③水平的調整から時限的国主導へ
1) 資源の集中的投下と優先順位の明確化
上述してきたように、現在、被災地では、復興まで長時間を有することが明かとなり、人口の流出が生じており、この状態が続けば、おそらく安定した生活基盤を求める多くの人たちは、首都圏をはじめとする県外に移っていく可能性が高い。それでは、被災地域は崩壊とはいわないまでも、活力を失う。しかし、すべての被災自治体を同じペｰスで、同等に復興を図ることは財政的にも、行政的にも難しい。
必要なことは、それ自体で一定の人口を擁し、一定の経済力をもつ都市を、被災地域のどこかに、あるいはその近くに建設することであろう。そこに資金が集まり、雇用を産み、産業が成長し、種々の公共施設が集中的に設置される地域を作り、そこにできるだけ多くの人口を集め、周辺の被災地域の長期的な復興の拠点とするのである。
首都圏への流出を抑制するためにも、このような都市を建設するためには、地域を特定し、そこに限られた資源を集中的に投下し、優先的に復興を図ることが必要である。当然、その数は絞られることになるとともに、そのように選択された地域こそ｢特区｣として、他とは異なる種々の制度が認められるべき地域である。問題は、そのような｢特区｣を誰が、いかなる根拠で選ぶか、ということである。まずは、そうした仕組み作りを行い、次いで具体的な地域の指定を行わなくてはならないが、それには強力な政治的リｰダｰシップが必要である。資源投入の優先順位を付けず、限られた資源を広く薄くばらまくことは、一見平等にみえても、有効な復興策とは到底いえないであろう。
2) 復興単位の統合再編
それまでも少子高齢化によって人口減少が進んでいた多くの自治体の体力は脆弱である。これまでの自治体の規模では、さらに進む将来の高齢化、人口減少に対応するには、区域が狭く、規模が小さい。そのため、最近まで市町村合併による自治体の行財政能力の強化と行政事務の効率化が推奨されてきた。市町村合併は、一定の成果を上げたものの、まだ規模の小さな市町村が多数残されている。
合併の是非はともかく、上述のように、復興に当たって、従来の自治体を単位とした復興は困難であるし、資源利用の観点からみて効率的ではない。商業施設にしても、公共施設にしても、そして何よりも医療機関については、集約・統合を図るべきであろう。それが、提供するサｰビスの質を高め、量的な拡大をもたらすことは間違いない。一点への集約が困難な場合には、強固な連携を可能にするネットワｰク化を図るべきである。そして、それを実現するには、自治体の区域を越えた配置計画、特区の範囲を構想すべきである。
こうした意見に対しては、必ずといってもよいほど、そうした施設が置かれた地域のみ繁栄して他の地域が取り残される、という反対論が出る。こうした反対論を受け容れていると、集中を困難にし、広く薄く資源を配分することになる。あえていえば、集中的な資源投入なしには、どの地域も繁栄をすることは難しい。集中することによって、例え一地区でも繁栄すれば、その果実を周辺に配分することが可能になるのである。
この統合再編は、自治体同志の協議と同意に基づいて行うことが理想ではある。しかし市町村合併の経験が語るところでは、決裂という選択肢が残されている交渉は、よい結果を生まない可能性が高い。地域エゴではないが、自分たちの地域第一主義が、より広範囲の、より大きな利益の実現を妨げるのである。今回の復興をできるだけ早く効果的なものにするためには、こうした地域における経済、行政、医療福祉、教育等の枠組みを見直し、既存の自治体の区域に縛られない合理的な配置を追及すべきである。それには、もちろん地域それぞれの意見を聞き、それを尊重しつつも、政治的な妥協ではなく、一定の客観的な基準に従って、合理的なプランを創るべきであり、その方法についてまず合意を得る努力をすべきである。
3) 水平的調整から時限的国主導へ
繰り返しになるが、被災地域の声に耳を傾けることは重要である。これまで長年にわたって主張されてきた地方分権、地域主権の考え方にも沿う。しかし、それは、あえていえば平時のやり方であって、非常時に同様のやり方を採用することは合理的とはいえない。
非常時においては、何よりも早く住民の最低限の健康と生活の質を確保するために、限られた資源である時間、能力、財源を最大限有効に利用すべく、実施すべき事項の優先順位を明確化し、優先度の高いものから迅速に実施していかなければならない。このことは、裏返していえば、優先度の低いものは、切り捨てるか、後回しにすることである。そして、現在、優先度を決める最も重要な基準は、今述べたように、被災者の健康の維持と最低限の生活基盤の確保である。
地方分権、地域主導は追及すべき望ましい理念であるが、それに基づく発想は、どうしても自治体内のことがらに限定されがちである。被災した医療サｰビスの復興にとって、隣接する自治体に高機能をもった病院を建てることがその自治体住民の利益にかなう場合であっても、自分たちの区域内に小さな病院を再建しようとする傾向がしばしばみられる。上述したように、そのような発想を克服して、限られた資源を合理的、効率的に利用するためには、強力な政治的調整力ないしリｰダｰシップが必要である。
もちろん理想としては、そうした合理的結論に至るように、対等な当事者間での水平的調整が望ましい。しかし、それぞれの利害が異なる以上、水平的調整は、時間的コストがかかり、合意に到達できたとしても、妥協の結果、合理的な内容になるとは限らない。まして、合意が成立しなかったときには、よい結果は生まれない。
復興は時間との勝負であり、時間がかかるほど地域社会は衰退し、人口の流出が進み、ますます復興自体が困難になる。それを防ぐには、非常時であるがゆえに、対等な当事者間の水平的調整ではなく、地域の声を充分に聞きつつも、国主導でプランを立て、資源配分を決定し、早く着実に成果が出るようにすべきであると考える。
むろん国主導のやり方には問題点が多々あることはいうまでもない。まず何よりも府省タテワリの構造が、被災地域では一体として実施すべき仕事を分断し、その間の調整が難しい。第2に、東京での意思決定担当者は、現地の実情を知らず、机上の計算で物事を決めがちである。そして第3に、都道府県市町村を信頼していない。
これだけの問題点だけでも、国主導は避けるべきという主張に理由があるように思われる。しかし、あえていうならば、現実の問題として、ともに被災し、復興に苦労している自治体間で、あるいは被災した地区間で、乏しい資源を融通し合い、優先順位を譲って、広域的な復興に積極的に協力しようとするところはどれくらいあるであろうか。既に被災した漁港の復興のあり方を巡って発生しているように、自治体間や被災地区間において、調整が不調であるケｰスを多数耳にする。
自治体のそうした姿勢を批判するつもりはない。被災地したどの自治体も、被災した住民は厳しい状態に置かれており、彼らの少しでも早い通常生活への復帰をめざしている以上、それを後回しにしても、他の自治体の復興を優先する行動は取りにくいのは当然である。
それゆえに、あくまでも時限的に、そしてなすべきことを明確にして、当面、国主導の体制を築き、それを強化すべきであると考える。現在、内閣は、地域の意向を尊重する姿勢を示し、前述のように、復興基本法にもそれは謳われている。しかし、以上に述べてきたように、被災地域の自発的な声を待つやり方では、時間がかかりすぎるとともに、復興の程度において地域の間に格差が生じる可能性が高い。国の地域尊重の方針は、うがった見方をするならば、松本前復興担当相の暴言がいみじくも示唆しているように、財政負担も含め、結果の責任を自治体に転嫁しようとする発想ではないかと疑いたくもなる。それゆえに、むしろ自治体から、国主導で力強い復興の体制を形成するように要求すべきともいえよう。
そのように考えるのには、さらにもう一つの理由がある。今回の大震災の影響は、被災地域のみならず、日本全国、とくに国際社会における日本の地位にも及ぶ。その点が、周辺部の地域や国を挙げて復興を支えることができた阪神淡路大震災や北越地震の場合と異なる。間接的なダメｰジは、日本全体が被っているのであり、その中で、より被害の甚大な東東北の被災地を、他の地域が救援しなくてはならないのである。
このことは、全国的な電力不足や、放射能汚染の風評被害が食料品の輸出に与えている影響を想起すれば容易に理解できよう。世界的な経済の動揺とも重なって、日本の産業の海外流出は加速しそうであるし、低成長と高齢化による財政難も限界に来ている。国を挙げての復興、全国を視野に入れた復興の管理体制が必要といわざるをえない。
とはいえ、今の政治の不甲斐なさは目に余る。しかし、ここでそれを嘆いても仕方がない。それよりもいかなる政党が政権につこうとも、高齢化・人口減少も、財政危機状態も、また産業競争力の低下も、急速には改善しそうにない課題である。したがって、今期待すべきは、改善し課題が解決されることではなく、少しでも事態の悪化が食い止められることである。それには、まず全員が既得利益の維持や拡大が困難なことを認めて、ある程度ガマンをすることであろう。そうしなければ、将来の資産を食い潰したときに、この国は破綻する。だが、ガマンにも限界がある以上、並行して努力すべきは今利用可能な資源をできるかぎり効率的に使用して、今と同等の効果を上げることであろう。
未曾有の震災という事態は、前述のように平時の体制で取り組むには限界がある。わが国の現状をしっかりと見据えて、これまでの原則や方針を見直し、できるだけ早く、しかも効果的な復興が実現するように、大胆に発想を転換して取り組むべきであると思う。このことをしっかりと国民に示し、共有された認識として筋の通った政策を提言していくべきである。それに関しては、マスメディアの責任は非常に重いことも付け加えておきたい。
※このコラムは8/17に掲載された森田教授のブログ記事より作成しています。
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